Micheline Calmy-Rey
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Ce texte est une version légèrement adaptée de l'allocution prononcée le 16 février dernier par Micheline Calmy-Rey, Présidente de la Confédération et Cheffe du Département fédéral des affaires étrangères, devant la Société des officiers du Valais romand.
D'après Clausewitz, la guerre serait un caméléon qui s'adapterait en permanence aux nouvelles circonstances. Des changements dans la conduite de la guerre, nous en voyons les signes, ici en Valais. Il suffit pour cela d'être attentifs aux différentes formes de système de défense que nous offre le paysage.
Les fiers châteaux forts médiévaux du Valais ont défié plus d'une attaque savoyarde. Ils ont même servi, comme le château de la Soie ici même à Savièse, à défenestrer un prince-évêque devenu importun. Mais face aux progrès de la technologie militaire, ils perdent peu à peu de leur importance et ne protégeront pas l'Ancien Régime contre l'invasion des armées de la Révolution française.
Alors qu'auparavant, la sécurité d'un château fort était liée à la hauteur de ses murailles, c'est précisément cette hauteur qui, dès le XVIIe siècle, va devenir sa faiblesse et la cible de l'artillerie. Apparaîssent alors des places fortes, basses et trapues, avec fortifications bastionnées et énormes remparts, qui sont de règle dans les villes depuis Vauban. Les XIXe et XXe siècles vont voir la construction de puissants systèmes de fortifications qui, vous le savez mieux que quiconque, sont très nombreux en Valais. À deux pas d'ici, en effet, les fortifications Dufour de St-Maurice sont les premiers de ces ouvrages à avoir été construits en Suisse, en 1831. Mais, à leur tour, tout comme les châteaux forts, les fortifications ont perdu leur utilité défensive. Elles sont désaffectées, certaines sont devenues des musées que l'on visite, d'autres ont même été transformées en hôtels.
Un bouleversement complet
Les guerres et les conflits d'aujourd'hui sont différents de ce que nous avions connu au temps de la Guerre froide. Permettez-moi plusieurs observations à ce sujet. La première concerne la privatisation croissante de la guerre. Le monopole de l'État sur la conduite de la guerre a disparu. Les auteurs des guerres et des conflits armés sont moins souvent des États que des groupes privés, des groupes armés d'opposition, des seigneurs de la guerre ou des terroristes. Le politologue allemand Herfried Münkler croit même que la guerre entre États est historiquement en voie d'obsolescence. En tout état de cause, le conflit intraétatique est aujourd'hui la forme prédominante.
Ma deuxième observation porte sur la guerre asymétrique, par opposition à la symétrie du mode classique des guerres entre États. Il s'agit là d'une conséquence de la prédominance technico-militaire absolue des États industrialisés. Un exemple impressionnant de guerre asymétrique a été l'utilisation d'avions de ligne par les terroristes d'Al-Qa'ida contre les tours jumelles.
Ma troisième observation concerne un autre processus qui modifie notre environnement sécuritaire, celui de la globalisation. Le déploiement et la mise en réseau croissante des flux du commerce, des investissements, des voyages, des communications et du savoir ouvrent des perspectives et des possibilités inconnues jusqu'ici. Mais le revers de la médaille est la plus grande vulnérabilité de notre société face aux risques et aux menaces. La désintégration de l'État, les conflits régionaux et les problèmes de la pauvreté provoquent des flux migratoires. Les épidémies, les catastrophes naturelles et les changements climatiques ont des répercussions à l'autre bout du monde.
Ce sont là quelques-unes des raisons qui expliquent le bouleversement complet de notre environnement sécuritaire. La menace est plus hétérogène et plus complexe: il n'est plus possible de lui opposer de réponse ni de solution simples. Si le contexte de la Guerre froide a été comparé à une partie d'échecs jouée par deux camps ennemis, il vaudrait mieux parler aujourd'hui d'un échiquier en trois dimensions et à plusieurs joueurs.
Quelles sont les conséquences de cet état de fait ?
1. En ce début de XXIe siècle, les dangers et les risques majeurs tels que le terrorisme international, la prolifération des armes de destruction massive, les épidémies, la criminalité organisée et les catastrophes naturelles ignorent les frontières. Par conséquent, les limites géographiques ne répondent plus aux défis de politique de sécurité que nous avons à relever. Autrefois, les distances géographiques et les frontières nationales assuraient une protection contre les risques et les menaces; aujourd'hui, cet effet s'est considérablement affaibli. La séparation entre sécurité intérieure et sécurité extérieure s' est estompée.
2. Dans les conditions actuelles, aucun État ne peut garantir seul l'amélioration de la paix, de la stabilité et de la prospérité. Une étroite coopération internationale est une nécessité absolue. Les dangers globaux demandent une action globale, de la part de tous les États, sans exception.
3. La politique de sécurité mise de plus en plus sur la prévention et la promotion de la paix. Les crises et les conflits doivent être jugulés rapidement et il convient d'empêcher toute escalade. La dissuasion et l'endiguement, une stratégie de défense qui avait fait ses preuves aux temps de la guerre classique entre États, est désormais obsolète face aux menaces transnationales et asymétriques. Avec une politique de sécurité clairvoyante, il est possible d'écarter beaucoup de ces dangers. La sagesse populaire le dit: mieux vaut prévenir que guérir. On cite souvent comme exemple de prévention de conflit réussie l'action diplomatico-militaire résolue menée par l'Union Européenne et l'OTAN en 2001 en Macédoine, grâce à laquelle une escalade de la violence a pu être évitée.
4. Les moyens militaires classiques ne sont pas seuls à pouvoir répondre aux dangers qui menacent notre sécurité et qui, de plus en plus souvent, ne sont pas fondamentalement de nature militaire. Dans certaines situations, il est plus judicieux de recourir aux instruments civils de prévention des conflits et de gestion des crises que sont la diplomatie, la promotion civile de la paix et l'aide à la reconstruction. Souvent, il convient de combiner les instruments militaires et les instruments civils. L'étroite coopération entre les acteurs civils et militaires prend alors une réelle et croissante importance. On parle à ce sujet d'une action conjuguée, qui nécessite la coopération de la politique extérieure, de la défense et du développement.
5. La politique internationale de sécurité s'est concentrée pendant des décennies sur la sécurité des États. Mais, depuis le début des années 90, en raison des guerres intraétatiques prévalentes, le terme de sécurité humaine est venu compléter la notion traditionnelle de sécurité. L'attention se porte essentiellement sur la sécurité des individus, et en premier lieu des enfants, des femmes et des personnes déplacées, qui sont les membres les plus vulnérables de la société. Cette nouvelle approche a abouti par exemple à l'interdiction des mines antipersonnel (Traité d'Ottawa) et à un plan d'action contre les armes légères. Je souhaiterais aussi évoquer ici la résolution 1325 de l'ONU, qui vise à une meilleure représentation des femmes dans les activités de promotion de la paix et dans la gestion des conflits. Ce qui signifie, d'une part, une augmentation du nombre des femmes engagées dans les opérations de paix et, d'autre part, l'intégration de la dimension genre dans la planification et la réalisation des mesures de promotion de la paix. Le champ d'action de la sécurité humaine constitue un thème majeur de la politique de paix du DFAE.
En ce qui concerne plus particulièrement la Suisse, permettez-moi d'ajouter quelques considérations. Considérations positives : la fin de la Guerre froide et l'intégration européenne ont apporté un regain de sécurité significatif à l'Europe et à notre pays. Au milieu de l'Europe, la Suisse est entourée d'un large cercle d'États amis, qui partagent avec elle les valeurs de la démocratie et des droits humains. Au vu de l'histoire mouvementée de l'Europe et de la Suisse, c'est une certitude à laquelle on ne saurait attacher trop de prix.
Considérations négatives : les distances géographiques ayant perdu beaucoup de leur pertinence face aux risques et aux menaces d'aujourd'hui, la défense est encore trop souvent comprise dans son sens étroit, de classique défense du territoire, quand bien même on peut considérer comme très limité le risque d'une attaque du territoire suisse par des forces armées conventionnelles. Il serait raisonnable d'accorder plus d'attention aux foyers de conflits qui couvent au loin, en raison de leur importance croissante pour la sécurité de la Suisse. Ils peuvent avoir des effets sur notre pays, mais aussi sur nos habitants et sur nos intérêts à l'étranger. 630'000 Suisses vivent à l'étranger, on rencontre des touristes suisses aux quatre coins du monde, et de nombreuses entreprises suisses ont des succursales à l'étranger occupant quelques 2 millions de travailleurs.
La façon dont la Suisse évalue le contexte sécuritaire est la même que celle de ses voisins européens, à quelques nuances près. Notre pays, qui doit une grande partie de sa prospérité à ses échanges intenses avec l'étranger, doit donc, à l'égal de ses voisins européens, participer à la maîtrise internationale des dangers et des risques mondiaux.
Types d'engagement à l'étranger
À plusieurs reprises, d'aucuns ont cru pouvoir annoncer que les opérations de maintien de la paix étaient irrémédiablement condamnées à sombrer dans l'insignifiance au regard de la politique mondiale. L'évolution, surtout ces dernières années, montre que ces Cassandres avaient tort. Les opérations de maintien de la paix se sont vues confirmées et justifiées dans leur mission, d'une façon impressionnante. Les effectifs engagés dans les seules missions de la paix des Nations Unies ont été quintuplés depuis l'année 2000: actuellement, 100'000 personnes appartenant à 112 États participent à 18 missions de la paix. À cela vient s'ajouter un nombre sans cesse croissant de missions organisées par des organisations régionales telles que l'OTAN, l'UE ou l'Union africaine. Les opérations de maintien de la paix, Mesdames et Messieurs, sont devenues aujourd'hui l'un des instruments majeurs pour le règlement des conflits internationaux et la maîtrise des crises.
Ces dernières années et de plus en plus fréquemment, la Suisse est sollicitée par les Nations Unies et par des organisations régionales, en vue d'une participation suisse à des missions de maintien de la paix. En 2006, des demandes précises nous ont été adressées pour soutenir des missions en Côte d'Ivoire, au Liban et au Népal.
Depuis la fin de la Guerre froide, les opérations de maintien de la paix ont connu un développement non seulement quantitatif, mais aussi qualitatif et elles se sont adaptées aux changements de l'environnement sécuritaire. Elles sont devenues plus complexes et multifonctionnelles. Du temps de la Guerre froide, les troupes de la paix servaient avant tout à la surveillance du respect d'un armistice ou d'un accord de paix à la suite d'un conflit inter-étatique. Les missions de l'ONU à Chypre et au Cachemire, la Commission neutre de surveillance de l'armistice en Corée, au sein de laquelle la Suisse est représentée par 5 militaires, sont quelques exemples typiques. Au début, il s'agissait essentiellement de la stabilisation et de l'endiguement d'un conflit. Les opérations de paix modernes se trouvent elles la plupart du temps dans un environnement volatile, où est exigée une stratégie proactive qui s'attaque aux causes, afin d'atteindre durablement à la stabilité et à la paix. Cela inclut des mesures de protection de la population civile ou de réhabilitation d'institutions en étroite collaboration avec les acteurs civils.
Pour saisir la complexité des opérations de paix modernes, il suffit de se rappeler par exemple les défis auxquels fut confrontée la mission de paix des Nations Unies en Sierra Leone. En 1991, ce pays d'Afrique occidentale avait été en proie à une guerre civile sanglante, d'une extrême violence. Mutilations et sévices étaient infligés entre groupes rivaux, des enfants soldats étaient recrutés de force, et les opérations militaires étaient financées pour l'essentiel par le commerce illégal de diamants. En 1999, l'ONU a créé une mission de maintien de la paix, qui comptera jusqu'à 13'000 militaires.
Le mandat de la mission comprenait une large palette de tâches. Les troupes de maintien de la paix ont ainsi désarmé des dizaines de milliers d'ex-combattants, assisté, organisé et sécurisé des élections, soutenu la formation d'une police, réhabilité des structures publiques et mis un terme au commerce illégal des diamants. Après la phase de stabilisation progressive et de pacification du pays, les dernières troupes de la paix se sont retirées, fin 2005. La mission de maintien de la paix en Sierra Leone peut être considérée comme une véritable «success story».
Ce succès a été possible uniquement grâce à une étroite interaction entre acteurs civils et militaires. On voit se confirmer toujours davantage la constatation que faisait Kofi Annan dans son rapport sur la réforme de l'ONU intitulé: "Dans une liberté plus grande": ":..il n'y a pas de développement sans sécurité, il n'y a pas de sécurité sans développement, et il ne peut y avoir ni sécurité, ni développement si les droits de l'homme ne sont pas respectés."
Cette corrélation entre sécurité, développement et droits humains est pour moi d'une grande importance. Elle constitue le socle sur lequel se construit le succès d'un objectif ambitieux, la stabilisation durable des crises et des conflits et, si possible, leur pacification. Cela suppose une concertation étroite et une collaboration sans faille entre les activités et les mesures déployées dans les domaines de la politique extérieure, de la politique de défense et de la politique du développement. De plus en plus souvent, le DDPS et le DFAE envoient du personnel militaire et civil pour les mêmes missions. À cet effet, le DFAE a à sa disposition un pool d'experts pour la promotion civile de la paix, fort de 500 spécialistes civils. Sur ce nombre, il y a en permanence entre 60 et 70 Suissesses et Suisses qui sont engagés dans des domaines aussi différents que le traitement du passé, l'état de droit, la réforme de la justice et de la police, la médiation, la protection des droits humains ou les élections.
En ce qui concerne le profil demandé actuellement pour les missions de maintien de la paix, les exigences ont augmenté et les besoins en personnel se sont accrus. Cette évolution a abouti à ce que les engagements internationaux en faveur de la paix représentent une tâche d'une réelle importance pour les armées de tous les pays européens. Dans certains pays, ils constituent même la tâche primordiale. Les Pays-Bas et la Belgique maintiennent un tiers de leurs effectifs militaires prêts pour assurer au pied levé la promotion militaire de la paix.
Des États comparables à la Suisse par le potentiel économique, le statut de neutralité ou l'indépendance à l'égard de toute alliance, engagent également des moyens considérables dans des missions de paix. La Suède dispose actuellement quelque de 800 militaires et prévoit qu'en 2008 ce chiffre sera porté à 2000. L'Autriche affecte actuellement 1'200 militaires dans 14 opérations et une fois la réforme de son armée achevée, 1'500 soldats seront disponibles en permanence.
En comparaison, l'engagement de la Suisse est modeste. Actuellement, 270 Suissesses et Suisses sont affectés à des opérations internationales de paix, en grande partie dans les Balkans, plus exactement au Kosovo et en Bosnie-Herzégovine. Quelques personnes et de petits détachements sont en Afrique et en Asie, surtout dans les missions de maintien de la paix des Nations Unies.
Engagement militaire suisse
Le DFAE et le DDPS ont soumis au Conseil fédéral en juillet dernier un papier stratégique sur l'engagement militaire de la Suisse dans les opérations de maintien de la paix. Permettez-moi de reprendre certains points majeurs de ce document pour les analyser de plus près.
Commençons par la question des objectifs que poursuit cet engagement dans les missions de paix. Aux yeux du Conseil fédéral, la Suisse doit graduellement augmenter son effort de promotion militaire de la paix. Nous voulons ainsi accroître notre contribution à la promotion internationale de la paix et au règlement des conflits internationaux. De même nous voulons faire de la promotion militaire de la paix une partie intégrante et un instrument important de notre politique extérieure et de notre politique de sécurité. Notre engagement est guidé par les intérêts de la Suisse. Concrètement, nous visons cinq objectifs:
1. Consolider la sécurité de la Suisse, notamment en amenant notre pays à contribuer à la sécurité, à la stabilité et à la paix en tenant compte des défis de la globalisation;
2. Promouvoir la coexistence pacifique des peuples - ce qui est également l'un des cinq objectifs de la politique extérieure de la Suisse;
3. Faire preuve de solidarité à l'égard de nos partenaires européens et rehausser le crédit international de la Suisse, avec des contributions en rapport avec nos capacités;
4. Étendre notre influence, par exemple, en assumant la direction d'opérations de paix. Ce regain d'influence est un moyen de sauvegarder nos intérêts. En nous engageant dans des missions de paix, nous élargissons notre marge de manoeuvre dans les cadres bilatéraux et multilatéraux;
5. Donner à notre armée l'occasion d'enrichir son expérience et son savoir-faire. Les opérations de paix multilatérales ont une influence déterminante sur l'évolution des forces armées modernes. Le retour d'information fourni par l'engagement sur le terrain et l'expérience du commandement dans des conditions réelles sont une nécessité centrale pour la réussite de la modernisation de notre armée. Permettez-moi ici une comparaison avec notre équipe nationale de football: elle s'est beaucoup améliorée depuis que nos joueurs s'engagent dans des clubs internationaux, où ils peuvent donner toute leur mesure.
L'engagement de l'armée dans les différentes opérations de maintien de la paix s'inscrit dans un cadre qui est défini par des critères politiques, juridiques et sociaux. Concrètement, il faut que certaines conditions soient remplies:
1. Les engagements militaires à l'étranger constituent une contribution complémentaire aux activités de politique extérieure dans lesquelles ils doivent donc s'intégrer;
2. La participation repose sur un mandat de l'ONU ou de l'OSCE et s'inscrit dans un cadre multilatéral;
3. L'engagement est lié au strict respect de la neutralité;
4. Les risques doivent être assumables;
5. Le système de base de l'armée, c'est-à-dire le système de milice, n'est pas remis en question.
D'un point de vue quantitatif, le Conseil fédéral s'oriente vers des capacités portées à 500 militaires d'ici à 2008.
À mon sens, la Suisse a une vocation particulière pour assumer davantage de responsabilités dans les opérations de paix. Notre politique séculaire d'indépendance, notre neutralité, notre absence de passé colonial, notre absence d'ambition hégémonique, et le fait que notre pays n'a pas d'intérêts cachés, sont autant d'atouts qui font apprécier nos bons offices et qui renforcent la légitimité et la considération dont jouissent nos militaires. De plus, les expériences couronnées de succès de pays comme l'Irlande, l'Autriche, la Suède et la Finlande montrent que les pays neutres et hors de toute alliance ne sont pas soupçonnés d'une quelconque volonté de puissance. De ce fait, ils sont particulièrement bien placés pour s'impliquer activement dans la promotion militaire de la paix.
Je tiens à souligner que je considère la promotion de la paix comme une forme moderne de défense du pays. En guise d'illustration, je prendrai l'image de l'avalanche. Si vous voulez vous protéger contre les avalanches, vous construisez des pare-avalanches et, pour que ces dispositifs de prévention soient efficaces, vous les placez près des zones de rupture. Il n'en va pas autrement pour les opérations de paix. C'est sur les lieux où ils risquent de se produire que l'on s'emploiera à prévenir, maîtriser ou désamorcer les conflits et les crises qui peuvent également menacer notre sécurité.
Et je voudrais enfin faire tomber certains préjugés qui sont associés à la promotion militaire de la paix:
- Premier préjugé: l'engagement dans des opérations de paix n'est pas compatible avec la neutralité: la neutralité ne nous interdit qu'une chose: faire la guerre ou soutenir activement ou passivement des États en guerre. La neutralité ne nous interdit absolument pas de nous engager pour la paix et la sécurité dans le monde. Bien comprise, la neutralité nous commande même de nous mettre activement et résolument au service de la paix internationale et de la sécurité. Les missions de paix, même «robustes», sont toujours mises en place avec l'assentiment des parties au conflit. Ce ne sont pas des interventions guerrières, mais, bien au contraire, des mesures pacifiques.
- Deuxième préjugé: La promotion militaire de la paix demande trop de ressources militaires: La Suisse, forte de ses 220'000 soldats, a une des plus grandes armées d'Europe. Aujourd'hui, 270 de ces soldats sont affectés aux troupes de la paix à l'étranger. Le coût engendré est de l'ordre de 54 millions de francs dans un budget de défense de 4 milliards de francs. Ainsi les ressources en personnel et en finances engagées dans la promotion militaire de la paix - qui est l'une des trois missions de notre armée - sont de l'ordre du centième.
-Troisième préjugé: L'armée de milice n'est pas adaptée pour les missions de paix: lors de ma visite auprès de nos troupes de la Swisscoy au Kosovo, j'ai acquis la conviction qu'une troupe composée à 95% de soldats de milice, effectue un travail excellent et n'a rien à envier aux soldats professionnels. Cette exigence d'assurer une étroite collaboration entre les acteurs civils et militaires dans les missions de paix semble taillée sur mesure pour des miliciens qui apportent avec eux d'utiles expériences professionnelles acquises dans la vie civile - cela pourrait être d'avantage une valeur ajoutée de la Suisse pour nos engagements à l'étranger.
Aide humanitaire et évacuations
Pour finir, j'aimerais faire quelques remarques sur deux autres types d'engagement à l'étranger. Je pense en tout premier lieu aux actions d'aide humanitaire de l'armée à l'étranger. Au cours de ces deux dernières années, on a observé une augmentation du nombre des pays qui ont envoyé des contingents de l'armée pour intervenir dans la gestion des catastrophes humanitaires de très grande ampleur. Quelques jours à peine après le tsunami qui venait de provoquer la mort de quelque 300'000 personnes et de dévaster une partie du littoral de l'océan indien, de nombreuses unités de militaires sont venues apporter un soutien à l'aide civile de la communauté internationale. Même scénario en octobre 2005, lorsque, après le terrible tremblement de terre qui a secoué le Pakistan, de nombreux pays ont mis à disposition des avions militaires pour des opérations de secours et de sauvetage.
On sait que l'armée suisse, tout comme notre Direction du développement et de la coopération d'ailleurs, a participé aux opérations de secours déclenchées en réponse au tsunami: un détachement spécial de 50 personnes et des hélicoptères ont fourni une aide exemplaire qui a démontré leur professionnalisme. Les pilotes d'hélicoptères de montagne se sont avérés d'une remarquable efficacité dans les terrains difficiles du nord de Sumatra. Les mêmes deux principes s'appliquent, de façon identique, pour les opérations de secours en cas de catastrophe en Suisse et pour les engagements humanitaires à l'étranger: premièrement, le respect du principe de subsidiarité - il ne s'agit absolument pas de concurrencer les organisations humanitaires civiles. L'armée n'intervient que lorsque les moyens et les capacités civils sont débordés, et que les secours sont urgents. Deuxièmement: la subordination des forces armées aux secouristes civils. Ces engagements de notre armée à l'étranger sont utiles dans les situations d'urgence. Ils nous valent une reconnaissance internationale, ils apportent à nos soldats une précieuse expérience en matière d'engagement dans des cas graves et ils démontrent l'utilité de notre armée.
L'attentat de Louxor, la prise d'otages dans le Sahara, l'évacuation de la colonie suisse en Côte d'Ivoire et au Liban: voilà quelques exemples qui montrent les dangers et les risques que courent nos concitoyens à l'étranger. Pour faire face à ces menaces, de nombreux partenaires européens disposent d'un instrument militaire, qui peut être engagé à l'étranger en cas de crise.
En conséquence, le Conseil fédéral a approuvé en mai 2006 l'ordonnance concernant l'engagement de la troupe pour la protection de personnes et de biens à l'étranger. Ainsi est posé le fondement légal autorisant une troupe spécialement formée à assumer des missions de protection à l'étranger. Une petite unité, encore en formation actuellement, de personnes appartenant aux formations de reconnaissance de l'armée et de grenadiers sera disponible pour ces tâches à l'étranger. Ce personnel militaire pourra aider à l'évacuation des ressortissants suisses dans une région en crise ou assurer la protection d'une représentation de la Suisse à l'étranger et de son personnel. Inutile de préciser que ces engagements n'auront lieu que s'ils sont en conformité avec le droit international. Le Conseil fédéral disposera ainsi d'un nouvel instrument militaire qui lui donnera une plus grande marge de manoeuvre.
Conclusion
Le contexte sécuritaire de la Suisse et de l'Europe a fondamentalement changé depuis les années 90. Il est devenu plus hétérogène et plus complexe. Notre armée doit répondre à cette évolution, notamment par un renforcement de son engagement à l'étranger et par une étroite collaboration avec les acteurs civils. L'histoire de nos châteaux forts et fortifications montre que, pour rester efficaces, nos instruments de sécurité doivent en permanence s'adapter aux menaces et aux dangers.
M. C.-R.